深化城管执法改革需跳出“三不”关注“三要”

黄  军

核心提要：近年来，咸宁城市发生了华美蝶变，城管事业不断发展壮大，形成了富有咸宁市、区一体特色的城市管理与执法模式，但并不等于说城管改革咸宁模式就至善完美、体制机制无可懈击。深化城管改革究竟应该如何改、往哪里走，既要解决城管职能边界问题，也要解决城市规划建设问题，还要解决城管队伍问题。

一、城管部门“大而不强”。从城市管理与综合执法的改革要求与专业角度方面讲，目前形成的“1+1+3”（即一个数字化城市管理指挥中心、一支综合执法队伍，市容环境卫生、市政公用设施和园林绿化三个板块专业管理）比较科学合理；但从我市现行运行体系看，工作职能仍分属于城管执法委10个二级单位（不含副县级单位下设的5个科级单位)，这种树状结构的管理指挥体系与扁平化的现代管理要求不相适应，机构层次重叠、火力分散、游兵散将，难以达成“快速便捷、集约高效”的作战目标。其中一个重要原因，城管队伍是为顺应城市发展与解决城市化管理问题而设置，起点较低，人员编制身份杂乱，是现实倒逼着地方政府和上层进行改革；我们缘于激发内生活力，在上面没有法规政策作支承、现行体制难开口子，又要给基层干部谋位置找出路的情况下，才不得已设置了这么多的“庙堂”。从城管工作职能上看，城管部门承担了政府关于城市管理五大职责（市政、环境、交通、应急和城市规划实施管理）除应急管理之外的四个方面全部或部分内容，但归根到底城管是政府的一个部门、是地方军，上面没有项目支持与财力保障，而城管实则成为了城市各类创建活动的“兜底部门”，成了部分城管人自我调侃的“背锅侠”。从队伍数质量上看，城管执法队伍是仅次于公安的的一支行政执法队伍，人员数量庞大（全国城管约100万不含协管员），我委管理执法人员100名（不含机关、环卫和园林）、协管员100余名，不说什么高精尖的专业技术人才，也不说什么高素质复合型人才，单就学历而言，单位目前八十年代之前出生的干部职工没有几个全日制大专以上的，八0后的也没有几个全日制本科以上学历，个体素养决定了整体素质，队伍大而不强的短板比较明显。

二、城管职能“杂拆不合”。杂，指的就是城管管的事多事杂，从城市环境卫生、交通秩序、生活噪声、大气扬尘，到城市路网、照明、牌匾、天际线等等，都要求去管理、去规范、去美化，哪里冒一处烟、动一锹土、丢一个烟头，都要求城管及时发现、及时制止、及时清理。拆，指城管部门相对集中了与城市管理相关其他部门的行政处罚权，把一件事、一个部门的管理执法拆为管理、执法两块，或是同一件事的执法切为两段，分属两个部门履行，导致一些部门以没有行政处罚权为借口，放弃了日常监管工作，甚至降低标准许可、只收费不管理不服务，本来可用宣传教育、行政检查、行政许可、行政征收、跟踪服务等手段完全可以消除化解的问题或矛盾，却不管不问或是一推了之，让城管处置“兜底”；城管事前无预判干预机制、事中又无制约手段，只剩事后末端执法，就好比打仗撤掉了边防一线步兵，把炮兵曝露在最前沿，无疑增大了城管执法的难度与风险。信息化条件下现代战争区别于过去大兵团作战的一个显著特点，就是联合作战、精确打击、信息制胜。城管综合执法不能盲目扩权、一味添事搞“大跃进”，应遵循城市经济社会发展规律，顺应市民期盼需求，适应城市规划建设客观，回归城市管理本位，主管街面上的事，不宜深入单位企业内部，更不宜延伸到城市之外的乡村。

三、城管执法“法而不治”。常听到一些吐槽城管杂音，说城管执法没有法、执法是违法。我认为城管执法所涉及的每一件事、每一个问题，都是有法可依，只不过有的是借法执法，而非城管本位法，包括市容环境管理执法的权威性也不强，因不是法律（不是全国人大制定的规范性文件），而是国务院颁布的法规。城管日常使用最多的还是部门规章或地方性法规。据不完全统计，行政处罚权集中划转城管后，我委执法涉及约900项具体事项，对应了12大类的52部法律法规，章节分散条目众多，法律依据面多量广，执法人员很难完全掌握，有时自己都不知法更谈不上用法。城管天天面对的乱泼乱倒、乱扔乱丢、乱贴乱画、乱牵乱搭、乱摆乱设、乱挖乱伐和噪声扰民、扬尘污染等现象，不少是狗拉羊肠、鸡毛蒜皮的事，都属轻微违法，但违法的频率高、低成本、很普通，执法落地难、成本高、不责众，天天搞游击战、玩捉迷藏，常年累月的疲劳战，易让管理执法者自己都慢慢变麻木、见怪不怪，导致了执法的权威性大打折扣、执法效果不尽人意，又常常让城管饱受病诟、遭遇讥讽。“721”工作法，是一种美好愿景，也应成为所有承担城市管理职能单位共同遵循的基本方法与工作追求，而不是城管自我标榜的政绩单，也不应成为束缚城管执法的“紧箍咒”。必须要靠广泛、深入、持久的教育潜移默化，靠推进移风易俗、纠改陈规陋习提升文明程度；必须要让法生威、让法落地，维护法治、公平、正义的城市生态环境。

深化城管改革究竟应该如何改、往哪里走，不是简单地扩权增事、加编增人的事，也不是强力推进、公安跟进保障的事；既要解决城管职能边界问题，也要解决城市规划建设问题，还要解决城管队伍问题。

一要合理定位城管职能。城市执法体制改革的顶层设计，充分考虑到了天南地北城市的客观性与经济社会发展的差异性，没有搞一刀切，赋予了地方政府一定的灵活性。从广义上讲，改革的实质就是完善和发展社会主义，目标就是解放和发展生产力；从狭义上说，改革就是激发活力、释放动能，就是为了降低行政成本、提升行政效率、惠及百姓民生。改革也涉及相关利益与部门权责的再调整。不管是哪个领域哪个方面的改革，如果没有人民的支持与参与，不切合客观实际，就很难调动基层的积极性，很难坚持运行下去，也就很难达到改革之目的。法定职责必须为，不能简单地以推行综合执法为名，把法律法规明确了的部门事项转嫁城管，也不能把难事杂事费力不讨好的事打包城管，更不能以“属地管理、重心下移”为名甩包袱给基层街办，要按照中央37号文件精神，明确城市管理和执法的职责边界，合理确定城管职能，不能城管是一个筐什么都往里装；要合理划分城市管理事权，哪些是城市相关管理职能部门的事，哪些是基层街办和社区的事，哪些是封闭小区物业管理和市民自治的事，要以地方法的形式予以固化下来。

二要科学规划建设城市。城市快速扩张过程中因规划建设的的先天不足，出现了农贸市场、公共厕所、停车场所和地下管网建设等不能满足现实需求，加之预留发展建设空间不足，布局设点不科学、基础设施不配套、城市功能不完善等带来的交通拥堵、秩序混乱、卫生堪忧等问题，规范管理起来难度大。比如，农贸市场少、功能不全、布局不合理的问题，没有配套停车场，农民菜贩拉运物资的农用车、三轮车、电动车和人力板车等，无处停放长期侵占马路和人行道，拥堵不堪，仅靠简单的禁堵整治，短期立竿见影，集中人员守点看管成本高，长期封禁不现实；城区渍水、马路拉链、天空“蜘蛛网”等，建设重眼前、低成本、求速成、凑合用，带来一系列的城市病与后续管理难题；再比如，市政基础设施建设，投资建设主体多元，为图省钱求速成，因标准不高、质量低劣、把关不严，导致移交后的维护按下葫芦浮起瓢、修修补补无济于事，浪费了大量的人力物力和财力，怎么搞也没有一次成型到位的效果好。

三要关注城管队伍建设。人是一切生产要素中最活跃的因素。城管执法人员受城管体制束缚、编制制约、身份影响，出现了“向前不能进步、左右不能跨步、一辈子原地踏步”的人事僵化困局、流动死角，基层没有职级上升的空间与人员流动的通道，很难搅活一池春水。因过去城管进入门槛相对偏低，人员身份复杂、素质参差不齐，基本上都是工人身份，政治上没前途，经济上工资待遇与职务脱钩不配套（基层执法单位划归于公益服务类岗位，单位性质、人员工资“两不靠两不像”），队伍沉闷缺激情。流水不腐，户枢不蠹。只有让干部流动起来，才有职位的危机、本领的恐慌和工作的新鲜感与动力源。相比较而言，城管主要岗位领导任职一般也就三、四年，但副职和其他干部在一个部门岗位上一干就是十几年甚至几十年，难免形成习惯思维、养成惰性作风。如果领导干部不交流、敏感重要岗位人员不轮岗、不适合城管工作的不转岗，等其自然退休消化，很难激发活力与创造性。还有，协管员已成为了城管工作中不可缺的重要力量，比重也不小了，为整个队伍注入了新的血液、植入了新的理念，我们也探索了一些行之有效的管理办法，但协管员的招聘、管理、奖惩、退出和权益保障等方面，上面还没有一个统一、权威的政策安排与制度规范，随着时间的推移、队伍的老化，又会带来一系列的新问题，反过来将制约着城管队伍的建设与发展，产生内耗、背上包袱、形成拖累。

（作者单位：市城管执法委）