长江经济带幕阜山区生态补偿机制研究

咸宁市财政局课题组

核心提要：幕阜山区是长江中游地  区重要的生态屏障，然而，长期以来有关  生态建设的经济政策严重短缺，生态补  偿不到位，使得幕阜山区成为了资源富  集的欠发达地区。近几年，生态补偿被  提升到前所未有的高度。国家出台了一  系列政策法规，如《国务院办公厅关于健  全生态保护补偿机制的意见》《关于建立  健全长江经济带生态补偿与保护长效机  制的指导意见》等，都对生态补偿作出了  明确规定。湖北省鼓励省内长江流域相  关市县建立补偿机制，提出先建先补，先  建多补，有效果得奖，没效果扣钱。在此  大背景下，构建幕阜山区生态补偿机制  建设正逢其时。

一、构建流域补偿机制  

1、跨流域横向补偿机制  

（1）应按时建机制。根据省政府提出的  “先建先补，先建多补”要求，我市宜在 2018  年底前，将发源于幕阜山区的陆水河、富水水  库和高桥河跨流域的生态补偿机制建立起  来，并按照文件规定签订补偿协议。  （2）确立补偿的标准。以什么标准作为  补偿的依据是协商签订补偿协议的关键。参  照先进地区经验，按照《地表水环境质量标  准》（GB3838-2002）中高锰酸盐指数、氨氮、  总氮、总磷4 项指标确定补偿指数P，即以环  保监测断面的4项指标年平均浓度值为基本  限值，综合考虑降雨径流等自然条件变化，确  定水质稳定系数 0.85，得到补偿指数为无量  纲值。P小于等于1，下游补偿上游；P大于1  或上游流域境内出现重大水污染事故，上游  补偿下游。  

（3）补偿资金分配。为体现激励原则，市  级安排一定数额补偿资金（如 500 万元），上  下流均拿出 500 万元，作为补偿资金。按河  段长度，依据监测结果，统筹分配。并向省财  政厅申请，将跨流域补偿资金直拨到市，由市  级财政统一安排到环境保护与生态建设项目  中。补偿资金实行“月核算、月通报、年清缴”，资金的解缴、使用、管理由区县协商决  定，并在补偿协议中明确。  

（4）补偿资金用途。主要用于流域污染  治理和生态保护，包括以下6个方面：饮用水  源地保护、农村面源污染防治、城镇污水垃圾  处理及配套处置设施建设和运营维护、点源  污染治理项目、生态修复工程。各市、县用于  支持水源地保护与水环境治理的资金不得低  于本地本年度所获得的重点流域生态保护补  偿资金的70%。 

2、运用PPP、EPC、BOT等模式补偿  

如咸宁大洲湖生态建设示范区项目，主  要是退田还湖，建成湿地公园，总投资 28 亿  元，已通过招投标，采取 PPP 模式投建，由中  建三局承建。又如淦河中上游水生态环境综  合治理工程，建设内容包括排涝设施，黑臭水  体整治，沿河基础设施建设及城市防洪，河岸  绿化及双龙山、孝子山、潜山、香吾山环境综  合整治等，总投资18.84亿元，由中建三局采  取 EPC 方式投建（即投资、设计、建设一体  化）。  

3、利用市场机制进行补偿  

可借鉴排污权交易经验，尝试从用水权  交易中收取生态补偿费。幕阜山区水资源总  量 140 亿立方米，按照“使用者和受益者付  费”的原则，向流域取水的单位和个人收取生  态补偿费，是一条可行的市场化生态补偿机  制。  

4、非跨县流域可采用自律方式进行补偿  

政府指导资助成立流域管户协会、理事  会等民间组织，通过制订章程，实行自我约束  和自行管理。对其履行流域保护和生态补偿  职责，县市财政应安排相应的补偿资金。对  在农村设立垃圾兑换超市给予补助，鼓励村  民用垃圾兑换商品，树立环境保护意识。  

二、创新机制推进森林补偿 

1、发挥碳市的补偿功能  幕阜山区年固碳可达638000万千克，释  放氧气466万千克。如果按武汉碳交易市场  价格28元/千克计算，可成交1786 亿元。如  果按10%提取生态补偿费，将是一笔可观的  补偿来源。目前，全国有7个碳市交易所，交  易日趋活跃。幕阜山片区各县市要输送人员到交易培训，掌握交易规则。加强与相关企  业（如仟亿达科技有限公司）合作，建设碳汇  林基地。还可与财政部沟通，试水清洁发展  机制项目。  3、争取发行绿色债券  鼓励本地实力雄厚企业和引进的战略投  资企业参与幕阜山区森林建设保护，政府帮  助发行绿色债券，进行生态补偿。  

4、提高生态公益林补偿标准  将生态公益林补偿标准提高到1200元/  亩，其他经济林林800元/亩。明确造林责任  制，实行造林补偿与林木成活率挂钩。  

三、强化责任落实矿山补偿  

1、实行严格许可制度  不论那种矿产资源都是不可再生资源，  矿山开采对生态破坏大，修复难。因此，要紧  紧抓住特许经营这个牛鼻子，严格资格审查，  严格环境评价，严格安保措施，严把准入关  口。通过挂牌竞投方式，征收出让金，优选符  合条件的业主，使生态补偿不致落空。  

2、建立健全配套制度  根据中央要求，省级层面要制定《矿山环  境治理恢复基金管理办法》，市县要制定实施  细则，以确保矿山开发与生态补偿机制协调  进行。在《矿山环境治理恢复基金管理办法》  尚未出台之前，不得审批矿山开采。 

3、加强相关责任追究  对审批把关不严或督促补偿不力，造成  生态环境严重破坏的，由纪检监察机关进行  问责追责。财政部门应会同国土、环保部门  对基金提取、使用及治理恢复与土地复垦工  作情况进行检查。对于未使用基金，要退还  矿山企业，并督促矿山企业履行治理恢复与  土地复垦义务。对拒不履行义务的矿山企业  记入信用黑名单，向社会公布。还要就其破  坏矿山地质环境的行为向人民法院提起公益  诉讼，要求其进行损害赔偿。  

4、制定相关补救措施  矿山企业不履行治理恢复与土地复垦义  务或履行不到位且拒不整改的，可由国土资  源主管部门委托第三方进行治理恢复，该费  用从矿山企业提取的基金中列支。让专业队  伍做专业的事，这应是今后矿山治理恢复的主要途径。 

四、实施生态补偿的保障措施  

1、加快生态补偿地方立法  建议市人大常委会启动《幕阜山区生态  补偿条例》立法程序。明确生态补偿的范围、  补偿方式、补偿资金来源及分配办法、补偿主  体的责任、违规行为的罚则。  

2、建立生态补偿基金  借鉴安徽省经验，建立生态补偿基金。  基金初始规模 1 亿元，每个县市区 1000 万  元，市级4000万元。基金公司挂靠市绿色投  资公司，与金融机构、知名基金公司合作融  资。  

3、完善生态补偿的管理体制  建议市政府设立生态补偿领导小组，负  责生态补偿的协调管理。领导小组由发改  委、财政局、环保局、林业局、水利局、农业局  等相关部门领导组成，行使生态补偿工作的  协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。同时建  立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责  相关政策和技术咨询。加强协作，形成上下  游联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急  联动等横向联动工作机制。  

4、建立绩效评估机制  各县（市、区）每年第一季度要向上级财  政、环保部门上报上年工作进展情况，包括补  偿机制运行情况、水质改善情况、项目建设情  况、补偿资金使用情况等。实施期结束后，委  托第三方开展生态补偿政策的绩效评估，并  报送上级财政、环保部门。  

5、加强生态补偿宣传教育  进一步加强生态补偿的科普教育和大众  宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补  偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿  中去。在宣传中要弱化“谁污染谁治理”提  法，代之以“谁污染谁付费”，这与十八届三中  全会精神相一致。  （课题组组长：鲁恩旺 课题组成员：陈  绍初、陈光美、张海宏、刘振、程洁、成濛）