社区治理如何避免“看的人多，说的人少，干的人更是寥寥”的怪圈—— 把附近的“群众”组织起来

有效的办法便是把“群众”组织起来

原子化的社会为现代城市人带来了高度的自由，但人人又似乎都在擦肩而过的都市社区中漫游。对于要构筑的理想化的社区治理共同体，群众有点盼望，又有点疏离。用学者项飚的话说，处在现代城市生活中的我们，“附近”消失了。每个人都成了孤立的个体，甚至冷漠的个体，而我们的基层组织想伸出手，却有点抓不住。“干部干，群众看”便集中体现了基层治理中干群关系疏离的状态，而这也意味着基层社会丧失了自我组织能力。

城市社区作为一个高度原子化的社区，基层干部经常既找不到可以动员的群众，也缺乏组织群众的方法。群众在哪里，如何组织群众，这本书基于全国多个地区城市社区治理的调研，为我们提供了找回群众和组织群众的重要思路。

城市社区类型多样，但整体而言，大多属于陌生人的社会，社区开放性高，人员流动性较强，邻里之间都不熟悉。相比于基于血缘、地缘高度联结的熟人社会，陌生人社会由于居民之间缺乏有效联结的纽带，社会资本薄弱，不仅自发合作的成本高，而且难度非常大，这是城市社区治理的社会基础。缺乏社会资本的社区治理，意味着礼俗社会的规则无法发挥效用，既不能形成对社区治理中积极分子的社会性激励，也难以对社区中不遵守规范人员进行社会性惩罚。如此一来，社区治理遭遇各种乱象，必然陷入“看的人多，说的人少，干的人更是寥寥”的怪圈，即出现所谓的“社会失灵”。

长期以来，行政包揽是社会失灵的习惯性回应，即通过行政内部的压力传导和强动员来回应和解决社会问题，但面对范围广且琐碎的社区治理事务，行政包揽必然效率低下，成本高昂，容易导致行政有效而治理无效。本书作者认为，有效的办法便是把“群众”组织起来，将社会组织起来。

关键群体可以形成社区治理的重要力量

把“群众”组织起来，首要是识别出关键群体，让陌生人社区中的一部分人先熟悉起来。这一关键群体包括公职人员群体、在职党员、居民领袖等。公职人员群体、在职党员可以称为体制性社会资本，这一群体通过体制内自我动员，可以形成社区治理的重要力量。

目前，许多城市都推出了在职党员双报到的政策，这为激活体制内社会资本提供了制度保障。除了在职党员这一关键群体之外，活跃于社区中的一些居民社会组织领袖也是社区治理的关键力量。总体来看，城市社区居民社会组织的数量在不断增长，虽然以自娱自乐消遣为主的趣缘类居民社会组织占据主导，但志愿服务类、环境卫生类、纠纷调解类、居民自治类等具有治理性意义的社会组织也在不断增多，成为社区治理的重要纽带。

群众参与讨论和决定社区公共性的事务

把“群众”组织起来，需要通过资源输入激活居民自治，让居民成为社区治理的参与者。当前，伴随着城市社会治理的重心不断下沉，基层治理的资金、资源也在不断增多，比如许多城市都为社区提供了相对稳定的群众服务专项经费、社区公益金等，为基层社区治理提供了重要保障。

一些地方依然持行政包揽的思维，资金资源的使用从分配、决策、监督到评价完全是政府行为，政府虽然高效，却与群众无关。群众不仅成为看客，而且可能成为公共治理中的“钉子户”。另一些地方则是行政甩包，通过政府购买社会服务的方式让社会组织动员群众，为群众提供服务，但并未实现社会组织嵌入社区治理的预期效果。相反，基层组织却因此丧失了群众工作能力，基层组织与群众的关系越来越远。

让群众协力解决社区小事

把“群众”组织起来，不能用诉求表达替代群众参与，而是要让群众协力解决社区小事。许多地方近年来都大大增强了居民的诉求表达渠道，比如通过12345市民服务热线快速反映，动员群众成为问题发现者、诉求提出者和效果评价者。但是，诉求有公私之分，有轻重缓急，有大事、小事和私事，基层组织需要将注意力和资源分配到提升群众的自我组织能力上，回应群众自我组织过程中可能遇到的困难和问题，而非过多介入群众自己可以办好的具体小事。

群众诉求表达不能替代群众参与，意味着诉求表达仅仅是一种表层性的形式参与，基层组织更多地作为协助群众协力解决小事的倡导者和资源链接者。基层组织需要做到到位而不越位，更多增强群众的公共责任，形成大事、小事、私事的合理边界。把群众组织起来主要是解决大事和私事之间的一家一户办不了、办不好、办不起来、不经济的小事，如此一来，基层治理才能发挥四两拨千斤的作用。

总而言之，把“群众”组织起来，本质是在新时期找回党的群众路线，扎根基层组织社会，提高基层组织社会的能力。让群众做群众的工作，让群众解决群众的问题，人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的建设才得以成为可能。

推进基层治理体系和治理能力现代化建设是当前和今后一段时期的重要任务，基层治理能力提升的关键并非一定要不断地推陈出新。相反，很多时候需要下的依然是慢功夫，从群众中来，到群众中去，挖掘一个个积极分子，建立一个个组织，开一次次讨论会，如此方能久久为功实现基层常规治理能力的提升。

（原载《北京日报》，作者为陈锋）