大震巨灾风险防控仍面临严峻挑战

作者：高孟潭

我国是世界上地震灾害最为严重的国家，党和政府对防震减灾工作十分重视，数十年来逐步形成了完整的防震减灾工作体系，建立了专门的地震工作队伍，颁布了《防震减灾法》及一系列法律法规标准；地震监测系统遍布全国，地震预警系统建设正在实施当中，我国国内地震事件速报时间已经达到分钟级，地震预警时间达到秒级，国家建立了“长中短临”地震预报制度和地震重点监视防御区制度，为地震备灾提供了科学依据；形成了以地震区划图、重大工程地震安全性评价和行业抗震设计规范为代表的地震灾害防御技术支撑体系；形成了以地震灾情速报、地震震动图、地震烈度图等为代表的震后应急指挥决策技术支持系统；建立了抗震救灾指挥部、地震应急避难场所、地震应急储备库和地震紧急救援队等地震备灾体系。我国防震减灾能力有了实质性的提升。

挑战巨大要求更高党的十八大以来，习近平总书记就防灾减灾救灾工作发表了一系列重要讲话，作出了重要指示，提出了“三个坚持、两个转变”的明确要求。特别是2018年以来，中央反复强调要防控大震巨灾风险，要求具备应对唐山地震和汶川地震那样的大地震灾害的应对能力。笔者认为，如何防控大震巨灾风险仍然还处在破题阶段，面临巨大挑战。

近40年来，我国大地震主要发生在西部地区，而历史上大震频发的东部地区长时间处于平静状态，使得基层与公众的防震减灾意识逐渐淡薄。应该清醒地认识到，未来几十年东部地区发生大地震不是小概率事件，我国有7.5亿人口和数百座城市受到大地震的威胁，相当一部分人口集中到了具备发生大地震构造、历史上大震频发的区域。地震风险高暴露是我国不得不直面的严峻事实。面对大震巨灾的威胁，抗震设计标准一直偏低，城乡建筑和关键基础设施的脆弱性是地震风险的核心问题。由于人口、财富、产业链的高度聚集、关联，地震造成的威胁越来越具有系统性、复杂性。大地震发生后，不仅会产生不同灾种间的灾害链，还会在经济系统和社会系统产生更为复杂的灾害链，乃至冲击国家的整体安全。这种危害在东部城市群地区表现得更为明显，一旦发生大地震，会造成关键基础设施毁坏和大量厂房设备、办公场所功能失效，造成经济活动长时间停摆、公共服务中断甚至是社会秩序混乱。

未来大震巨灾规模程度、灾害演化复杂性和冲击影响的系统性，远远超出了我们目前所具备的认知和应对能力。应对不力也将会成为导致重大灾难的重要原因之一。有关研究表明，即使是全部房屋建筑都达到现行的抗震设防要求和标准，将来某个大城市发生一次大地震，仍将有超过一半的房屋建筑不能使用，需要安置的人口可能高达数百万乃至上千万，我们现有的避难场所不能满足需求。

多管齐下加强治理防控大震巨灾风险必须多管齐下，加强治理。

第一，应发挥国土规划、产业布局规划和城镇发展规划在大震巨灾风险防控中的核心作用。针对大震巨灾风险，划定发展红线，切实解决和控制人口、产业和关键基础设施在大地震高危险区的高暴露问题。通过规划避灾是大震巨灾风险防控“最经济、最有效、最人道”的解决方案，是人与自然和谐共生精神的集中体现。

第二，重新审视和提升抗震设防要求和抗震设计标准，提高抗震设防标准。减少城乡建筑、关键基础设施和国家经济系统的大震易损性，有效降低和控制大震巨灾的规模、范围和复杂程度，加强国家社会经济韧性与弹性。只有提高抗震设防标准，才能真正科学有效地控制大震巨灾风险。

第三，应加强顶层设计和联动协同应急能力建设。大震巨灾涉及空间范围大、部门多，冲击影响大，应重视备灾工作顶层政策设计和制度安排，并加强中央和省级层面的能力建设。必须充分发挥“举国体制”的制度优势。

第四，大震巨灾风险防控工作必须在基层落实。应该以城市、县域、社区和企业为单位，做好大震危险源的识别、巨灾风险源的确定、灾害情景的构建和利益攸关方责任落实情况清单动态评估，在此基础上切实做好防灾备灾工作，应该“一城一策”“一地一策”提出解决方案，付诸实际行动。防震减灾工作在基层的落实一直是软肋。大应急体制下，如果处理不当，可能成为大震巨灾的风险源。

第五，需要主动作为，投入大量的人力和资金。应该制定长远目标，成为国家长期政策，稳步扎实推进，并落实到每个部门的日常工作安排中。大震巨灾风险防控是非常复杂且难度极大的任务，“短期行为”和“空洞口号”将会适得其反。

第六，公众广泛参与是防控大震巨灾风险的关键。公众是大震巨灾的终极受害者，大地震不仅严重威胁人们的生命安全，还严重威胁人们的财产安全和生计安全。据2019年央行的调查，我国城市居民财产70%为房屋。大地震中房屋损毁会造成家庭数百万元甚至上千万元的损失，造成大量“城市贫民”。应加强防震减灾科普宣传，让广大公众对大震巨灾风险有充分的认知，自觉关注、参与并监督各级政府部门推进的大震巨灾风险防控工作。

（作者单位：中国地震局地球物理研究所）