咸岳九“小三角”区域合作对策研究

咸宁市政府研究室、湖北科技学院联合课题组

核心提要：咸宁-岳阳-九江  （简称咸岳九）地处湘鄂赣三省交界  处，是长沙-武汉-南昌“中三角”的  核心区域，因中心城市呈品字型分  布而被称为“小三角”。自长江经济  带和长江中游城市群战略提出并推  动后，咸宁市率先作为，在湘鄂赣三  省达成的战略合作框架基础上，积  极推动咸岳九三市签署“小三角”区  域合作协议，并在旅游、交通、物流、  市场、教育等领域取得了合作成  果。随着长江经济带和长江中游城  市群上升为国家战略，咸岳九作为  省际毗邻城市组团发展的首选区域  被纳入国家战略之中，这就为咸岳  九发展提供了难得的历史机遇。研  究和推进咸岳九“小三角”合作发  展，对于贯彻落实国家重大发展战  略、建设长江流域生态屏障、推动贫  困地区脱贫攻坚、加快长江流域一  体化发展等都具有重大意义。

咸宁-岳阳-九江是长江流域的重要  区域和港口城市,是长江经济带的重要组  成部分，是武汉城市圈、长株潭城市群、环  鄱阳湖生态经济区的重要支撑。随着长江  经济带和长江中游城市群纳入国家战略，  三市合作前景更加广阔。近几年来，三市  在基础设施、旅游发展、市场培育、公共服  务等领域取得许多合作成果。我市通城县  依托岳阳城陵矶新港区、三荷机场的优势,  借港出海、借机起飞，打造内陆开放高地，  为高质量发展找到了一条新路。事实证  明：优势整合即可创新，区域合作大有作  为。我们既能向北发展，实施武咸一体化  发展战略，又能向东向西向南发展实施咸  岳九“小三角”发展战略。只有全方位谋划  咸宁发展，才能拓展城市新空间，形成新的  增长极。 

一、咸岳九区域合作的重要性和紧  迫性  

（一）贯彻落实国家重大发展战略的迫  切需要。咸岳九作为长江经济带和长江中  游城市群叠加的核心区域，处在国家东西  大通道和南北大交通的交汇地带，地理位  置和经济空间非常重要。咸岳九总面积  4.4 万平方公里，人口 1300 万。岳阳、九  江在各自省处于副中心城市地位，咸宁是  鄂南门户，近年来发展速度加快，后发优势  不断凸显。主动对接国家战略，抓住机遇  乘势而上，既是三市贯彻落实国家重大决  策部署的具体行动，更是咸岳九地区加快  发展的迫切需要。  

（二）肩负维护国家重大生态安全的政  治责任。咸岳九区域是国家极为重要的生  态功能区。长江咸岳九段长477.55千米，  拥全国第一大、第二大淡水湖鄱阳湖和洞庭湖、湖北省第三大、第五大淡水湖斧头湖  和西凉湖，是全国重要的湿地保护区、长江  珍贵鱼类保护区和重要水源地。幕阜山系  坐落于咸岳九区域，这里有著名的庐山、九  宫山，有国家风景名胜区、国家自然保护  区、国家森林公园，森林覆盖率在 90%以  上。落实长江大保护的神圣职责，全力维  护国家生态安全，迫切需要三市突破狭隘  的属地观念，打破行政区域分割，推进生态  治理的全域化、系统化、规范化，从更高层  次保护长江母亲河。  

（三）承担推进贫困地区扶贫脱贫的重  要使命。没有贫困地区的小康，就没有全  国人民的小康。咸岳九区域是国家集中连  片贫困地区，是三省扶贫脱贫攻坚的主战  场。推动三市跨区域扶贫联动、合力攻坚，  既是全面建成小康社会的迫切需要，也是  贫困地区脱贫攻坚的有效途径。不仅如  此，咸岳九三市同为革命老区，在战火纷飞  的年代，三地群众为中国革命作出了巨大  的贡献，在改革开放的今天，推动咸岳九区  域合作发展，让发展成果回馈革命老区、惠  及老区人民，是老区人民共同的期盼，也是  中国共产党人的神圣使命。  （四）推动区域发展形成示范效应的  最佳选择。咸岳九三市既处于加快发展  的黄金机遇期，又面临着转型升级的重大  任务。因此，能不能融入国家重大战略发  展自己，能不能突破区域行政壁垒先行先  试，迫切需要三市以区域整合的力量共同  申报国家重点项目、共建合作发展区域，  通过区域合作的巨大优势和动能，促进产  业提升和创新能力提升，打造区域发展命  运共同体。同时，三市合作能带动“大三  角”合作，形成示范效应，对长江经济带、  长江中游城市群协作发展起巨大推进作  用。  

二、咸岳九区域合作的前提和基础  

（一）得天时：有共同的发展大势。咸  岳九三市是长江中游地区的关键腹地，处  于中部地区对外开放的前沿阵地，面临相  同的发展机遇。三市在“十三五”期间，需  要担起扶贫脱贫、民生保障、传统产业转型  与复兴等重任，有共同的发展诉求。咸岳  九区域具有良好生态环境优势，共同承担  长江共抓大保护、建设生态安全屏障的重  大责任，有共同的使命担当。  

（二）占地利：有相邻的发展区位。咸  岳九三市分别是武汉城市圈的南大门、长  株潭城市群的北大门、环鄱阳湖生态经济  区的西门户，既是长江经济带上的重要港  口城市，还是中部地区要素集聚与溢出的  重要节点区域。三市虽分属三省，但因其  关键区位和重要影响力，都成为各自省份  重点支持、各自省会城市重点辐射带动的  对象，容易形成“各出一盘菜、共办一桌  席”的联动局面。  

（三）享人和：有合作的发展优势。咸  岳九三市之间的利益衔接和协调机制已初  步建立，形成了高层领导互访会商、职能部门沟通协商等制度。近年来，三市在旅游、  交通、商务、医疗、市场等方面的交流合作  取得了一系列重大成果。同时，三市地缘  相依、语言相通、习俗相近、文脉相亲，都具  有水乡文化、竹文化、茶文化与红色文化特  征，极大提高了合作的意愿。 

三、咸岳九区域合作的困难和问题  

（一）推进区域合作的内生动力不  强。咸岳九三市都处于加快发展、转型升  级的关键期，竞争大于合作。一方面，三  市都处在城市化初期，对资源要素的汇聚  更加迫切，希望以自己区域为中心，使其  成为各种要素的聚集区；另一方面，三市  产业结构趋同，互补性不强，受地方保护  主义的影响，低水平同质化竞争激烈，而  且各自转型发展的目标和承接区域产业  转移的来源不同，缺乏产业分工的动力与  内在需求。 

（二）强化区域合作的体制机制不  顺。咸岳九三市分属不同行政区划，突破  现有的管理模式和体制机制较难。一是  顶层设计缺失。三市的总体定位不同，城  市规划缺乏对接，导致部分产业趋同、重  复建设。二是协作机制乏力。虽然三市  之间框架协议、合作协议签了不少，但是  因为缺少一个常设机构来推动，战略合作  协议落实困难。三是政策支持有限。咸  岳九区域获得的政策支持有限，推进合作  缺乏国家及省级政策支持，增加了区域合  作的难度与不确定性。  

（三）促进区域合作的基础设施不畅。  一是三市交通、信息等基础设施围绕各自  省会城市而建，彼此间缺少直达通道，也没  有串联的产业路、连接路。二是三市的间  接通道居绝对主导地位，边界区域省道及  支路破损严重，无法形成统一的交通运输  网络。三是三市过境交通比较成熟，但区  域内部交通干线、直达通道不足等问题严  重，尤其是产业路、扶贫路、连接路严重滞  后，使生产要素流动受阻。  

四、推进咸岳九区域合作的对策和  建议  

（一）以突破区域体制机制为重点，共  建多级多层合作推进平台。建立省、市、县  三级联动机制，打通自上而下、自下而上的  合作通道。一是建立省级战略合作会商机  制、市级对接合作协调机制和县级具体合  作落实机制；二是建立健全一体化的授权、  问责与考核机制；三是建立健全第三方评  估机制；四是建立健全人才交流与互派互  驻机制；五是建立联合申报跨区域重大项  目程序和立项办法；六是率先建设边界小  镇试验区，赋予市级审批权。  

（二）以生态文明合作试验为主体，共  筑长江保护开发生态屏障。建议向国家申  报设立咸岳九生态文明示范区，共建生态  文明指标体系数据库，共同开展生态污染  整治行动，统一打造长江流域生态安全屏  障。同时，率先在边界地区、上下游地区开  展生态共治、生态文明共建等试点与试验；在跨界流域地区与生态连片地区，开展生 态补偿机制创新，构建上中下游生态环境 治理联动机制；建立重大生态环境问题合 作治理机制，加强环保项目和环保科技的 协作；建立跨区域偶发环境事件的应急处 置机制，如水土流失、山地灾害的治理联 动。 

（三）以基础设施互联互通为先导，共 抓区域交通网络规划对接。全力打通基础 设施互联互通最后一公里，优先在旅游公 路、断头公路、连接路、信息路等领域开展 合作，快速推进互联互通，为生产要素的跨 区域流通与区域分工协作提供支撑与服 务。一是加快推进岳咸九铁路和咸宁至九 江、通城至修水高速公路建设，率先以支线 铁路、高速公路连接线打通直达交通；二是 建立长江智慧城市试点，率先打通信息共 享通道；三是推进旅游一体化，率先打通旅 游产业路；四是加快交界地区通道建设，率 先打通边界城镇连接路；五是打通人才流 动通道，率先建立职住平衡的产城人融合 机制。 

（四）以边界区域扶贫联动为试点，共 推通平修精准脱贫试验区。通平修次区域 是生态功能区、革命老区和扶贫攻坚核心 区。该区域已纳入《长江中游城市群发展 规划》。建议将此区域作为各自省级扶贫 区域，共同申报并建设通平修精准脱贫合 作试验区，全面深化基础设施、产业布局、 商贸市场、文化旅游和生态环保一体化发 展，为跨区域合作开辟新出路。 

（五）以建设区域服务体系为目标，共 享率先实现一体化的红利。区域合作的最 终目的是惠及广大人民群众。建议以公众 需求为导向，率先打通旅游、交通、市场、人 才、医疗、教育、文化、社保等跨界与跨区域 合作的瓶颈，本着惠民、便民、共享的原则， 推进区域服务一体化，打造无边界的公共 服务体系。建议省委省政府联合两省，共 同申报与建设咸岳九社会保障与公共服务 一体化先行试验区。 

（六）以构建现代产业体系为关键，共 创优势互补联动发展产业。为避免产业 同质化竞争与市场分割，建议建立产业与 招商协调机制，形成统一的产业政策和市 场体系。旅游业是进入门槛最低、见效最 快的产业，建议在旅游规划和经营管理等 方面先行试点。物流业发展前景广阔，建 议建设区域性物流中心、保税中心。生态 环境是三市最大优势，建议在健康产业、 文化产业、教育产业等领域开展合作试 点。 (课题负责人：鄢文军 成员：朱俊成 张 敏 何国松 王贤柱 骆传毅 王晓峰 刘伟)