武咸协同联动机制的对策研究

摘要：咸宁市第六次党代会提出构建“武咸同城、市区引领、两带驱动、全域推进”的区域发展布局。2022 年湖北省第十二次党代会指出，“大力发展以武鄂黄黄为核心的武汉都市圈……支持咸宁打造武汉都市圈自然生态公园城市”。武咸协同化发展趋势越来越明显，但仍面临诸多难题需要破解。

本文通过对武咸协同发展的现状研究，针对两地协同联动发展的思想共识形成较晚、产业同链的发展意识有待加强、武咸协同联动机制有待健全等问题，提出了设立利益协调机制；设立利益补偿机制；创新规划体系编制机制；创新产业协同发展机制等相应对策。

一、武咸协同联动发展现状

（一）起步早，战略上高度重视

2003 年正式启动并形成了《关于加快推进武汉城市圈建设的若干意见》。2004 年 4 月，上述意见被湖北省委办公厅、省政府办公厅转发，标志着武汉城市圈进入到全面推进阶段。2021年底，咸宁市第六次党代会提出构建“武咸同城、市区引领、两带驱动、全域推进”的区域发展布局。2021 年，湖北省政府工作报告提出，要加快武汉都市圈的发展，出台区域发展布局总体意见及配套政策。2022 年，湖北省第十二次党代会报告提出，大力发展以武鄂黄黄为核心的武汉都市圈，支持咸宁打造武汉都市圈自然生态公园城市。

（二）协同发展持续推进

1.武汉城市圈成立了同城化发展办公室。2021 年 9 月 4 日，武汉城市圈成立了武汉城市圈同城化发展办公室，由 9 市选派专人组建，下设 4 个部，分别是综合协调部、外联宣传部、专题联络部和城市板块部，共计划了 19 个大类共 90 项需要完成的具体任务。包括高速公路建设、“断头路”打通、十大示范工程推进、“5 卡通用”等内容，覆盖交通、产业、科技、人才、市场、民生等多个领域。

2.咸宁市规划了武咸协同发展区。2018 年，咸宁规划武咸协同发展区。武咸协同发展区位于“一城十区”总体城市空间的东北部，紧邻咸宁高新区和武汉市江夏区，是咸宁实现武咸同城化的重要产业过渡承接区，也是咸宁国家高新区实现北拓、通联武汉高新区的重要战略空间。该区依托咸安区贺胜桥镇余花片区发展，规划用地面积约 67 平方公里，是武汉产业转移预留发展空间，城市战略发展留白区域。

3.武汉城市圈出台了同城化发展方案。2021 年 5 月，武汉“8+1”城市圈签署了同城化发展合作框架协议；同城化发展《三年行动方案》出炉，明确将进一步推动城市圈中产业的互动合作和联动发展，提出到 2023 年，形成光芯屏端网、大健康和生物技术、汽车制造等领域的世界级产业集群。据《光谷科技创新大走廊发展战略规划》，武汉、鄂州、黄石、黄冈、咸宁五市将推动跨园区的产业协作和协同创新。咸宁将重点加强产业链的配套等工作，加快发展智能传感器、显示面板等领域。武汉城市圈同城化发展的中长期发展规划还在继续编制中。

4.咸宁市印发了“武咸同城”发展 2022 年度工作要点。2022年 5 月发布的工作要点指出，要推动武汉轨道交通向咸宁延伸；编制《武咸跨界合作示范区发展规划》，建设武咸合作示范区；加快咸宁（武汉）离岸科创园建设；建立武咸联席会议机制等。

（三）武咸协同发展取得一定成绩

经过多年的发展，武咸协同发展成效显著，在区域交通、市场、产业布局、生态环保、公共服务五个方面取得一定成绩。

1.交通趋近一体化。从武汉城市圈尺度看，城市圈大通道被列入《武汉市城市总体规划（2017—2035 年）》和湖北省的综合交通运输“十三五”发展规划纲要，城市圈大通道途经武汉、咸宁等 5 个地区，里程 357 公里。其中拟投资 115 亿元的簰洲湾长江大桥（大桥南岸为嘉鱼县簰洲湾垸，北岸为武汉市汉南区）是城市圈大通道环线的长江通道，总里程约 70 公里，该建设项目已于 2020 年 4 月获批，计划 2026 年 5 月完工，项目建设必将进一步助推武咸协同联动发展。

武咸两地围绕构建半小时通勤圈，武广高铁、武咸城铁、武深高速、嘉鱼长江大桥等相继建成通车。咸鄂高速、咸宁长江综合门户港等项目继续推进。两地交通趋近一体化。

2.市场趋近一体化。一方面，咸宁市积极探索“武汉城区展示交易+咸宁仓储物流”和“武汉大型市场批发+咸宁中小市场就近配送”的发展模式，促进产品和服务供给升级。另一方面，积极招商“下乡”与“进城”，中百、武商等武汉知名商家，陆续落户咸宁；同时，咸宁的农副产品加快进入武汉市，已有30 多家企业与中百、武商、汉商等大型商贸企业建立了长期合作关系，全市约有 40%的农副产品销往武汉市，两地市场趋近一体化。

3.产业布局趋近一体化。咸宁市积极承接武汉产业转移，与武汉经济开发区、东湖高新区开展了“飞地经济”“园外园”合作探索。“十三五”期间，咸宁市共承接武汉产业转移项目30 个，协议投资 300 多亿元，实际到位资金 70 多亿元，两地产业布局趋近一体化。

4.生态环保趋近一体化。武汉、咸宁两地开展协同治理斧头湖和梁子湖流域，携手加快武汉上游长江咸宁段沿线生态治理和防洪设施建设，有力缓解了武汉长江防汛压力，两地生态环保趋近一体化。

5.公共服务趋近一体化。（1）医疗方面，咸宁市医疗机构已与武汉同济、协和、中南、人民等医院形成医共体合作，已与武汉的 37 家医疗机构开通了异地门诊费用直接结算。（2）旅游方面，多个武汉企业投资的康养与旅游会展类项目落户咸宁，良好的生态、便利的交通，正吸引越来越多的武汉市民来咸安居、旅游。（3）联合办公方面，2021 年 6 月 17 日已正式启用“武汉城市圈通办综合窗口”。（4）住房公积金方面，2021年 9 月 24 日，武汉城市圈住房公积金同城化发展联席会第一次会议在汉举行，会上达成了武汉城市圈 9 个城市住房公积金管理中心“推进住房公积金同城化发展”的合作协议，明确了武汉城市圈住房公积金同城化的主要合作事项。（5）公共服务组织方面，咸宁市已成立“武咸同城”发展公共服务组，并印发《咸宁市推动“武咸同城”发展公共服务组工作方案》《“武咸同城”发展公共服务组三年行动计划（2021-2023 年）》和《“武咸同城”发展公共服务组 2021 年度工作要点》，标志着“武咸同城”的公共服务发展进入了深水区。

此外，咸宁市积极吸引武汉高等院校、科研院所来咸宁办基地、建校区，加强科技人才交流。以引进高校为例，目前，武昌首义学院嘉鱼校区建成开学，武汉东湖学院南校区已投入使用。

二、武咸协同联动发展存在的问题

（一）同城发展的思想共识形成较晚。尽管 2003 年就已正式启动武汉城市圈发展，也取得一定成绩，由于两地同城发展的思想共识形成较晚，长期进展缓慢。直至 2020 年 12 月湖北省委十一届八次全会指出武汉城市圈是全省高质量发展的重要增长极，要加快同城化发展，进而充分发挥对全省的辐射带动作用。以及 2021 年省政府工作报告中强调要加快都市圈的发展，出台区域发展布局总体意见及配套政策。建设城市圈大通道，两地的同城发展共识才真正形成，采取了成立武汉城市圈同城化办公室，制订规划，编制三年行动方案、实施 90 项任务清单等积极行动。

（二）产业同链的发展意识有待加强。两地发展的过程中，存在一定程度的产业同质化，由于武汉市与咸宁市的经济总量和土地规模相差较大，地形及地理位置等诸多原因，两地发展不对等，需要摈弃咸宁只能承接武汉产业转移的固化思维，集中优势、发展特色，形成与武汉产业同链共赢思维。

（三）区域利益协调和补偿机制有待建立。由于两地内部行政壁垒和区域博弈的存在，缺乏区域利益协调和补偿机制，因此存在着多年来武汉城市圈进展缓慢、多项活动浮于表面无法深入、斧头湖等生态环境污染等诸多问题，亟待建立两地利益协调和补偿机制。

（四）缺乏统一规划。目前武汉虽对咸宁及周边城市具有较大的“虹吸效应”，但“溢出效应”有限，因此自 2003 年武汉城市圈成立至 2021 年，咸宁市并没有完全形成“大树底下好乘凉”的期望效果，总体表现为咸宁的人均 GDP 比武汉增长倍数略大，但地均 GDP 增长明显滞后。具体数据如下：（1）2003年武汉市的人均 GDP 是咸宁市的 2.83 倍，地均 GDP 是咸宁市的 9.5 倍；2021 年武汉市的人均 GDP 是咸宁市的 2.04 倍，但地均 GDP 是咸宁市的 11.51 倍。（2）人均 GDP 指标方面，咸宁市 2021 年是 2003 年的 9.68 倍，武汉市 2021 年是 2003 年的 6.98倍；地均 GDP 指标方面，咸宁市 2021 年是 2003 年的 9 倍，武汉市 2021 年是 2003 年的 10.89 倍。可见，咸宁市的土地经济密度明显滞后于武汉的土地经济密度，咸宁市与武汉市相比国土利用较粗放，两市亟待统一规划，通过规划同编形成共赢效应。

三、武咸协同联动机制的对策

（一）设立利益协调机制。打破武咸两地行政壁垒，一是构建区域间的财税分享机制，用武汉城市圈层面的经济政策手段协调两地利益。财税分享机制对于深化区域分工合作，促进武咸两地更好发展具有非常积极的作用。二是逐步共享两市的优质公共服务，包括教育文化、医疗养老、就业创业、科技创新等，随着两地之间就业、养老、休闲越来越普遍，跨地区共享优质公共服务，将成为武咸同城化发展的标志性绩效。

（二）设立利益补偿机制。设立武咸两地利益补偿机制，一是进一步建立健全跨区域生态保护机制。在斧头湖、梁子湖等生态环境协同治理方面，首先，设立由共治受益各方共同出资的基金会，用于解决整治地区的区域性排污纳管及集中处理、关停、迁移、改造等资金问题。同时探索流域治理的立法，对资金来源、治理措施、资金使用、治理效果评价等举措进行制度性的安排，确保两地共治制度化与常态化。其次，要在长江大保护、湖泊综合修复等方面建立联席会议机制，推进生态空间共建、环境协同治理，提升生态宜居水平。实施湖泊保护与修复、清水绿廊和活水畅流等行动。二是建立生态补偿机制，包括统筹运用用地指标，组织两市的耕地占补平衡等。

（三）创新规划体系编制机制。一是找准武汉、咸宁发展的耦合点，加快建设好武咸同城化的深度融合发展区，嘉鱼武汉融合发展区和武咸协同发展区，引领武咸同城化高质量发展。深度实施北部空间计划，推动城市向北发展，将高新区、咸安区、嘉鱼县打造成对接武汉的“桥头堡”。二是重新整合咸宁与武汉的空间规划信息，科学划定生态保护红线和城镇开发边界，合理配置三生空间，推进武咸协同联动发展的整体空间规划。三是规划同编，创新规划编制机制，实行社会经济发展规划、国土空间总体规划、专项规划等多项规划的共同编制，对标武汉城市圈的空间规划体系。

（四）创新产业协同发展机制。创新产业协调发展机制方面，一是成立咸宁产业发展基金有限公司，高标准对接城市圈政策，并与社会资本合作，发起设立母子基金，在支撑稳增长、调结构等方面发挥积极作用，成为提升咸宁产业优势的主力军。二是破除承接武汉梯度产业转移的传统思维，强调在产业协作中实现建链、延链、补链、强链，在赋能中共赢。例如充分利用咸宁在信息产业硬件、汽车零部件、智能机电等方面的产业基础优势，打造咸宁电子信息产业园示范工程，对接光谷科创大走廊，强化智能终端元器件等行业作为发展重点和主攻方向，组建电子信息产业发展研究院，打造万亿级特色产业集群。三是加强光谷南大健康产业园与咸宁大健康产业结合发展。四是进一步推进科教资源共享，积极培育产业发展环境。第一，以共建光谷科创大走廊为抓手，探索合作建设横沟科学城，提升咸宁科技创新能力。第二，在现有基础上积极吸引武汉市属高等院校外迁咸宁，着力打造咸宁“武汉南”大学城。第三，充分利用东湖科学城及重大科技项目的开工建设的契机，加速带动咸宁市科技创新、产业升级和人才集聚。五是进一步推进交通互联互通。第一，在武汉城市圈大通道建设基础上，加快武咸快速通道、长江综合门户港等基础设施一体化建设，用时间距离来衡量与武汉的顺畅度。第二，积极对接市际“断头路”“瓶颈路”主体，按照“一路一策”的原则，实现年内基本打通断头路。第三，探索推行武咸城铁、高速公路的“月票制”和两地公交轮渡。

湖北科技学院课题组

课题组组长：张敏

课题组成员：朱俊成　何国松

刘彦文　周霞